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生態(tài)環(huán)境部等18部門印發(fā)《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》（全文）

原創(chuàng) 2025-08-22 09:44:19

關(guān)于印發(fā)《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》的通知

各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團生態(tài)環(huán)境廳（局）、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化主管部門、財政廳(局)、自然資源主管部門、住房和城鄉(xiāng)建設廳（委、局、城管委、城管局、綠化市容局）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（農(nóng)牧、畜牧、獸醫(yī)、漁業(yè)）廳（局、委）、商務主管部門、文化和旅游廳（局）、衛(wèi)生健康委、市場監(jiān)管局（廳、委）、統(tǒng)計局、機關(guān)事務管理部門、郵政局、供銷合作社；中國人民銀行上海總部，各分行、營業(yè)管理部，各省會（首府）城市中心支行；國家稅務總局各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市稅務局；各銀保監(jiān)局：

為深入貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，穩(wěn)步推進“無廢城市”建設，我們制定了《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》，現(xiàn)予印發(fā)，請認真組織實施。

生態(tài)環(huán)境部發(fā)展改革委工業(yè)和信息化部

財政部自然資源部住房城鄉(xiāng)建設部

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部商務部文化和旅游部

衛(wèi)生健康委人民銀行稅務總局

市場監(jiān)管總局統(tǒng)計局國管局

銀保監(jiān)會郵政局全國供銷總社

2021年12月10日

（此件社會公開）

抄送：各省、自治區(qū)、直轄市人民政府。

生態(tài)環(huán)境部辦公廳 2021年12月15日印發(fā)

“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案

開展“無廢城市”建設，是深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的具體行動，是推動減污降碳協(xié)同增效的重要舉措，是實現(xiàn)美麗中國建設目標的內(nèi)在要求。黨中央、國務院高度重視“無廢城市”建設工作。自2018年國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》（國辦發(fā)〔2018〕128號）以來，深圳等11個城市和雄安新區(qū)等5個特殊地區(qū)積極開展改革試點，取得明顯成效。2021年11月，《中共中央國務院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》印發(fā)實施，明確提出要穩(wěn)步推進“無廢城市”建設。為指導地方做好“十四五”時期“無廢城市”建設工作，在總結(jié)改革試點經(jīng)驗基礎上，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌城市發(fā)展與固體廢物管理，強化制度、技術(shù)、市場、監(jiān)管等保障體系建設，大力推進減量化、資源化、無害化，發(fā)揮減污降碳協(xié)同效應，提升城市精細化管理水平，推動城市全面綠色轉(zhuǎn)型，為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推動實現(xiàn)碳達峰碳中和、建設美麗中國作出貢獻。

（二）基本原則。

堅持系統(tǒng)謀劃、一體推進。把實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，充分發(fā)揮固體廢物污染防治一頭連著減污，一頭連著降碳的重要作用，在深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和碳達峰碳中和等重大戰(zhàn)略部署下系統(tǒng)謀劃“無廢城市”建設，一體推進。

堅持問題導向、目標導向。以固體廢物產(chǎn)生強度高、回收利用水平低、處置缺口大等突出問題為突破口，按照優(yōu)先源頭減量、充分資源化利用、全過程無害化原則，推動形成綠色生產(chǎn)和生活方式，加快補齊相關(guān)治理體系和基礎設施短板，持續(xù)提升固體廢物綜合治理能力。

堅持依法治理、深化改革。落實新修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)要求，健全固體廢物污染環(huán)境防治長效機制。深化體制機制改革，建立健全相關(guān)制度、技術(shù)、市場、監(jiān)管四大體系，為“無廢城市”建設提供支撐保障。鼓勵地方主動創(chuàng)新、先行先試，積累好經(jīng)驗和好做法。

堅持黨政主導、多元共治。構(gòu)建黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的“無廢城市”建設工作格局。建立分工明確、權(quán)責清晰、協(xié)同增效的管理體制機制。發(fā)揮園區(qū)、骨干企業(yè)的引領(lǐng)和支撐作用。發(fā)動群眾，依靠群眾，形成全社會戶戶知曉、人人參與的良好氛圍。

（三）工作目標。推動100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設，到2025年，“無廢城市”固體廢物產(chǎn)生強度較快下降，綜合利用水平顯著提升，無害化處置能力有效保障，減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮，基本實現(xiàn)固體廢物管理信息“一張網(wǎng)”，“無廢”理念得到廣泛認同，固體廢物治理體系和治理能力得到明顯提升。

二、主要任務

（一）科學編制實施方案，強化頂層設計引領(lǐng)。將“無廢城市”建設目標任務納入城市或區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等相關(guān)專項規(guī)劃。因地制宜編制“無廢城市”建設實施方案，與深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)相關(guān)要求、碳達峰碳中和等國家重大戰(zhàn)略以及城市建設管理有機融合，明確任務措施，一體謀劃、一體部署、一體推進。建立完善“無廢城市”建設評估機制，推動將建設成效納入當?shù)攸h委、政府績效考核。

錨定廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式的目標要求，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和運輸結(jié)構(gòu)，大幅降低固體廢物產(chǎn)生強度。統(tǒng)籌市域范圍內(nèi)固體廢物利用處置設施布局，鼓勵跨區(qū)域合作，加強設施共建共享。將生活垃圾、市政污泥、建筑垃圾、再生資源、工業(yè)固體廢物、農(nóng)業(yè)固體廢物、危險廢物、醫(yī)療廢物等固體廢物分類收集及無害化處置設施納入環(huán)境基礎設施和公共設施范圍，保障設施用地和資金投入。構(gòu)建集污水、垃圾、固體廢物、危險廢物、醫(yī)療廢物處理處置設施和監(jiān)測監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎設施體系，形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎設施網(wǎng)絡。

（二）加快工業(yè)綠色低碳發(fā)展，降低工業(yè)固體廢物處置壓力。以“三線一單”為抓手，嚴控高耗能、高排放項目盲目發(fā)展，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，推行產(chǎn)品綠色設計，構(gòu)建綠色供應鏈，實現(xiàn)源頭減量。結(jié)合工業(yè)領(lǐng)域減污降碳要求，加快探索鋼鐵、有色、化工、建材等重點行業(yè)工業(yè)固體廢物減量化路徑，全面推行清潔生產(chǎn)。全面推進綠色礦山、“無廢”礦區(qū)建設，推廣尾礦等大宗工業(yè)固體廢物環(huán)境友好型井下充填回填，減少尾礦庫貯存量。推動大宗工業(yè)固體廢物在提取有價組分、生產(chǎn)建材、筑路、生態(tài)修復、土壤治理等領(lǐng)域的規(guī)模化利用。以錳渣、赤泥、廢鹽等難利用冶煉渣、化工渣為重點，加強貯存處置環(huán)節(jié)環(huán)境管理，推動建設符合國家有關(guān)標準的貯存處置設施。支持金屬冶煉、造紙、汽車制造等龍頭企業(yè)與再生資源回收加工企業(yè)合作，建設一體化廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙等綠色分揀加工配送中心和廢舊動力電池回收中心。加快綠色園區(qū)建設，推動園區(qū)企業(yè)內(nèi)、企業(yè)間和產(chǎn)業(yè)間物料閉路循環(huán)，實現(xiàn)固體廢物循環(huán)利用。推動利用水泥窯、燃煤鍋爐等協(xié)同處置固體廢物。開展歷史遺留固體廢物排查、分類整治，加快歷史遺留問題解決。

（三）促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展，提升主要農(nóng)業(yè)固體廢物綜合利用水平。發(fā)展生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖，建立農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，促進農(nóng)業(yè)固體廢物綜合利用。鼓勵和引導農(nóng)民采用增施有機肥、秸稈還田、種植綠肥等技術(shù)，持續(xù)減少化肥農(nóng)藥使用比例。加大畜禽糞污和秸稈資源化利用先進技術(shù)和新型市場模式的集成推廣，推動形成長效運行機制。探索推動農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝等生產(chǎn)者責任延伸制度，著力構(gòu)建回收體系。以龍頭企業(yè)帶動工農(nóng)復合型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)固體廢物能源化利用和農(nóng)村清潔能源供應，推動農(nóng)村發(fā)展生物質(zhì)能。

（四）推動形成綠色低碳生活方式，促進生活源固體廢物減量化、資源化。以節(jié)約型機關(guān)、綠色采購、綠色飯店、綠色學校、綠色商場、綠色快遞網(wǎng)點（分撥中心）、“無廢”景區(qū)等為抓手，大力倡導“無廢”理念，推動形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式。堅決制止餐飲浪費行為，推廣“光盤行動”，引導消費者合理消費。積極發(fā)展共享經(jīng)濟，推動二手商品交易和流通。深入推進生活垃圾分類工作，建立完善分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統(tǒng)。構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的農(nóng)村生活垃圾治理體系，推動城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)制度并軌。加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系，推進垃圾分類收運與再生資源回收“兩網(wǎng)融合”，促進玻璃等低值可回收物回收利用。完善廢舊家電回收處理管理制度和支持政策，暢通家電生產(chǎn)消費回收處理全產(chǎn)業(yè)鏈條。提升城市垃圾中轉(zhuǎn)站建設水平，建設環(huán)保達標的垃圾中轉(zhuǎn)站。提升廚余垃圾資源化利用能力，著力解決好堆肥、沼液、沼渣等產(chǎn)品應用的“梗阻”問題，加強餐廚垃圾收運處置監(jiān)管。提高生活垃圾焚燒能力，大幅減少生活垃圾填埋處置，規(guī)范生活垃圾填埋場管理，減少甲烷等溫室氣體排放。推進市政污泥源頭減量，壓減填埋規(guī)模，推進資源化利用。推進塑料污染全鏈條治理，大幅減少一次性塑料制品使用，推動可降解替代產(chǎn)品應用，加強廢棄塑料制品回收利用。加快快遞包裝綠色轉(zhuǎn)型，推廣可循環(huán)綠色包裝應用。開展海洋塑料垃圾清理整治。

（五）加強全過程管理，推進建筑垃圾綜合利用。大力發(fā)展節(jié)能低碳建筑，全面推廣綠色低碳建材，推動建筑材料循環(huán)利用。落實建設單位建筑垃圾減量化的主體責任，將建筑垃圾減量化措施費用納入工程概算。以保障性住房、政策投資或以政府投資為主的公建項目為重點，大力發(fā)展裝配式建筑，有序提高綠色建筑占新建建筑的比例。推行全裝修交付，減少施工現(xiàn)場建筑垃圾產(chǎn)生。各地制定完善施工現(xiàn)場建筑垃圾分類、收集、統(tǒng)計、處置和再生利用等相關(guān)標準。鼓勵建筑垃圾再生骨料及制品在建筑工程和道路工程中應用。推動在土方平衡、林業(yè)用土、環(huán)境治理、燒結(jié)制品及回填等領(lǐng)域大量利用經(jīng)處理后的建筑垃圾。開展存量建筑垃圾治理，對堆放量較大、較集中的堆放點，經(jīng)治理、評估后達到安全穩(wěn)定要求，進行生態(tài)修復。

（六）強化監(jiān)管和利用處置能力，切實防控危險廢物環(huán)境風險。支持研發(fā)、推廣減少工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量和降低工業(yè)危險廢物危害性的生產(chǎn)工藝和設備，從源頭減少危險廢物產(chǎn)生量、降低危害性。以廢礦物油、廢鉛蓄電池、實驗室廢物等為重點，開展小微企業(yè)、科研機構(gòu)、學校等產(chǎn)生的危險廢物收集轉(zhuǎn)運服務。開展工業(yè)園區(qū)危險廢物集中收集貯存試點，推動收集轉(zhuǎn)運貯存專業(yè)化。強化危險廢物利用處置企業(yè)的土壤地下水污染預防和風險管控，督促企業(yè)依法落實土壤污染隱患排查等義務；促進規(guī)?；l(fā)展、專業(yè)化運營，提升集中處置基礎保障能力。在環(huán)境風險可控的前提下，探索“點對點”定向利用豁免管理。完善醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運處置體系，保障重大疫情醫(yī)療廢物應急處理能力，完善應急處置機制。加強區(qū)域難處置危險廢物暫存設施建設。建立危險廢物環(huán)境風險區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，強化部門間信息共享、監(jiān)管協(xié)作和聯(lián)動執(zhí)法工作機制，形成工作合力。嚴厲打擊非法排放、傾倒、收集、貯存、轉(zhuǎn)移、利用或處置危險廢物等環(huán)境違法犯罪行為，實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

（七）加強制度、技術(shù)、市場和監(jiān)管體系建設，全面提升保障能力。建立健全固體廢物環(huán)境管理制度體系。建立部門責任清單，進一步明確各類固體廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置等環(huán)節(jié)的部門職責邊界。完善固體廢物統(tǒng)計范圍、口徑、分類和方法。實行環(huán)境信息依法披露制度，增強固體廢物管理信息透明度。深化固體廢物分級分類管理、生產(chǎn)者責任延伸、跨區(qū)域處置生態(tài)補償?shù)戎贫葎?chuàng)新，提升綜合管理效能。

建立健全固體廢物環(huán)境管理技術(shù)標準體系。加快固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處置技術(shù)推廣應用，加大領(lǐng)域綠色低碳技術(shù)攻關(guān)，加強固體廢物利用處置技術(shù)模式創(chuàng)新。探索廢氣、廢水、固體廢物一體化協(xié)同治理解決方案。積極引領(lǐng)和參與固體廢物相關(guān)標準制定，完善固體廢物污染控制技術(shù)標準與資源化產(chǎn)品標準，推動上下游產(chǎn)業(yè)間標準銜接。

建立健全固體廢物環(huán)境管理市場體系。優(yōu)化市場營商環(huán)境，鼓勵各類市場主體參與“無廢城市”建設工作。落實有利于固體廢物資源化利用和無害化處置的稅收、價格、收費政策。探索建立生活垃圾分類計價、計量收費制度。按照合理盈利原則，探索建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)或經(jīng)紀人為主體的秸稈收集儲存體系。鼓勵金融機構(gòu)加大對“無廢城市”建設的金融支持力度。加強“無廢城市”建設的市場化投融資機制和商業(yè)模式探索，深化政銀合作，更好發(fā)揮社會資本的市場配置作用。提升縣級以上人民政府對資源綜合利用產(chǎn)品的政府采購支持力度。

建立健全固體廢物環(huán)境管理監(jiān)管體系。完善固體廢物環(huán)境信息管理，打通多部門固體廢物相關(guān)數(shù)據(jù)，形成高效監(jiān)管格局和服務模式。健全環(huán)保信用評價體系，推動將工業(yè)固體廢物重點產(chǎn)生單位和利用處置單位納入環(huán)保信用評價管理。在危險廢物經(jīng)營單位全面推行環(huán)境污染責任保險。實施“雙隨機、一公開”環(huán)境監(jiān)管模式，建立健全環(huán)境污染問題發(fā)現(xiàn)機制。全面禁止進口“洋垃圾”。加快開展區(qū)域內(nèi)工業(yè)固體廢物和危險廢物治理排污單位排污許可證核發(fā)，督促和指導企業(yè)全面落實固體廢物排污許可事項和管理要求。

三、工作步驟

（一）確定城市名單。市級人民政府提出申請，由省級生態(tài)環(huán)境部門匯總并會同省級有關(guān)部門提出意見后，于2022年2月15日前報送生態(tài)環(huán)境部。直轄市確定開展“無廢城市”建設的城區(qū)范圍，由直轄市生態(tài)環(huán)境局會同同級有關(guān)部門提出意見后，報送生態(tài)環(huán)境部。

生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門，根據(jù)各省推薦情況，綜合考慮城市基礎條件、工作積極性和國家相關(guān)重大戰(zhàn)略安排等因素，確定開展“無廢城市”建設的城市名單。具有重大示范意義的縣級行政區(qū)、開發(fā)區(qū)等，可參照“無廢城市”建設要求一并推進。

（二）制定印發(fā)實施方案。開展“無廢城市”建設的城市，參照方案任務和指標體系（見附件），科學編制“十四五”時期“無廢城市”建設實施方案。省級生態(tài)環(huán)境部門會同省級有關(guān)部門對本地區(qū)城市實施方案編制進行技術(shù)指導。相關(guān)城市于2022年7月底前印發(fā)實施方案，同時報送省級生態(tài)環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)境部。

（三）穩(wěn)步推進“無廢城市”建設。開展“無廢城市”建設的城市，建立專門工作機制，制定責任清單、任務清單和項目清單，逐級細化分解各項任務，明確時間表、路線圖，加強工作調(diào)度、督導和考核，穩(wěn)步推進“無廢城市”建設。相關(guān)省份要組織調(diào)配技術(shù)力量，建立“無廢城市”建設專家?guī)旌图夹g(shù)幫扶組，為城市提供全流程跟蹤式技術(shù)指導。

建設期間，每年年底前，相關(guān)城市對“無廢城市”建設總體情況、主要做法和成效、存在的問題及建議等進行總結(jié)，形成總結(jié)報告，并于次年1月底前報送省級生態(tài)環(huán)境部門；省級生態(tài)環(huán)境部門會同省級有關(guān)部門對本地區(qū)“無廢城市”建設總體情況進行總結(jié)，于次年3月底前將總結(jié)報告報送生態(tài)環(huán)境部。生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門系統(tǒng)總結(jié)成效和經(jīng)驗，把行之有效的創(chuàng)新舉措制度化，形成可復制可推廣的模式，加強推廣應用；研究對“無廢城市”建設成效突出或固體廢物管理水平提升明顯的城市給予激勵。

四、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導。生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門建立部際協(xié)調(diào)機制，負責“無廢城市”建設各項工作的組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進政策、資金、技術(shù)等相關(guān)資源要素集聚，形成工作合力。

省級生態(tài)環(huán)境部門會同省級有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)工作機制，切實加強對“無廢城市”建設的組織和指導，增進部門間的協(xié)調(diào)配合，有效推動“無廢城市”建設各項工作。

相關(guān)城市根據(jù)“無廢城市”建設需要，建立相關(guān)工作領(lǐng)導體制機制，完善保障措施。

（二）加強政策資金保障。相關(guān)城市研究完善政策體系，結(jié)合財力統(tǒng)籌安排資金，支持區(qū)域固體廢物集中處置公共基礎設施建設等重點工作。鼓勵有條件的城市建立完善多元化投入渠道，充分吸引社會資本加大投入。

（三）強化科技支撐。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，支持企業(yè)與高校、科研院所進行產(chǎn)學研合作，加大科技投入，加強人才培育，引導和組織科技人員服務企業(yè)，提升企業(yè)創(chuàng)新能力。充分發(fā)揮國家生態(tài)環(huán)境科技成果轉(zhuǎn)化平臺作用，推動固體廢物利用處置技術(shù)成果共享與轉(zhuǎn)化。積極開展國際合作與技術(shù)交流。

（四）抓好宣傳引導。增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，把建設美麗中國轉(zhuǎn)化為全體公民自覺行動。面向?qū)W校、社區(qū)、家庭、企業(yè)開展生態(tài)文明教育，凝聚民心、匯集民智，推動生產(chǎn)生活方式綠色化。積極探索創(chuàng)新宣傳方式，增強宣傳實效。將綠色生產(chǎn)生活方式等內(nèi)容納入有關(guān)教育培訓體系。鼓勵公民和社會組織積極舉報環(huán)境問題，支持新聞媒體開展輿論監(jiān)督。

附件：“無廢城市”建設指標體系（2021年版）

附件

“無廢城市”建設指標體系（2021年版）

為指導城市做好“無廢城市”建設工作，推動城市大幅度減少固體廢物產(chǎn)生量，促進固體廢物綜合利用，降低固體廢物危害性，最大限度降低固體廢物填埋量，穩(wěn)步提升固體廢物治理體系和治理能力，制定《“無廢城市”建設指標體系（2021年版）》［以下簡稱《指標體系（2021年版）》］。

《指標體系（2021年版）》以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，堅持科學性、系統(tǒng)性、可操作性和前瞻性原則，由5個一級指標、17個二級指標和58個三級指標組成（見附表）。

一級指標主要包括固體廢物源頭減量、資源化利用、最終處置、保障能力、群眾獲得感等5個方面。二級指標主要覆蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、生活領(lǐng)域固體廢物的減量化、資源化、無害化，以及制度、技術(shù)、市場、監(jiān)管體系建設與群眾獲得感等17個方面。三級指標是對一級指標和二級指標的具體細化和量化，劃分為兩類：第I類為必選指標（標注★），共25項，是各地開展“無廢城市”建設均需落實的約束性指標。第II類為可選指標，共33項，是各地依據(jù)城市類型、特點及任務安排進行選擇的指標。各項指標數(shù)據(jù)主要來源于現(xiàn)有統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)和專項調(diào)查數(shù)據(jù)。此外，各地可結(jié)合自身發(fā)展定位、發(fā)展階段、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟技術(shù)基礎等差異性，聚焦減污降碳協(xié)同增效，自行設置自選指標。

附表：“無廢城市”建設指標體系（2021年版）