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生態(tài)環(huán)境部等18部門印發(fā)《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》（全文）

原創(chuàng) 2025-08-23 11:32:25

關于印發(fā)《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》的通知

各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團生態(tài)環(huán)境廳（局）、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化主管部門、財政廳(局)、自然資源主管部門、住房和城鄉(xiāng)建設廳（委、局、城管委、城管局、綠化市容局）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（農(nóng)牧、畜牧、獸醫(yī)、漁業(yè)）廳（局、委）、商務主管部門、文化和旅游廳（局）、衛(wèi)生健康委、市場監(jiān)管局（廳、委）、統(tǒng)計局、機關事務管理部門、郵政局、供銷合作社；中國人民銀行上海總部，各分行、營業(yè)管理部，各省會（首府）城市中心支行；國家稅務總局各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市稅務局；各銀保監(jiān)局：

為深入貫徹落實《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，穩(wěn)步推進“無廢城市”建設，我們制定了《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》，現(xiàn)予印發(fā)，請認真組織實施。

生態(tài)環(huán)境部發(fā)展改革委工業(yè)和信息化部

財政部自然資源部住房城鄉(xiāng)建設部

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部商務部文化和旅游部

衛(wèi)生健康委人民銀行稅務總局

市場監(jiān)管總局統(tǒng)計局國管局

銀保監(jiān)會郵政局全國供銷總社

2021年12月10日

（此件社會公開）

抄送：各省、自治區(qū)、直轄市人民政府。

生態(tài)環(huán)境部辦公廳 2021年12月15日印發(fā)

“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案

開展“無廢城市”建設，是深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的具體行動，是推動減污降碳協(xié)同增效的重要舉措，是實現(xiàn)美麗中國建設目標的內(nèi)在要求。黨中央、國務院高度重視“無廢城市”建設工作。自2018年國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》（國辦發(fā)〔2018〕128號）以來，深圳等11個城市和雄安新區(qū)等5個特殊地區(qū)積極開展改革試點，取得明顯成效。2021年11月，《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》印發(fā)實施，明確提出要穩(wěn)步推進“無廢城市”建設。為指導地方做好“十四五”時期“無廢城市”建設工作，在總結改革試點經(jīng)驗基礎上，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌城市發(fā)展與固體廢物管理，強化制度、技術、市場、監(jiān)管等保障體系建設，大力推進減量化、資源化、無害化，發(fā)揮減污降碳協(xié)同效應，提升城市精細化管理水平，推動城市全面綠色轉(zhuǎn)型，為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推動實現(xiàn)碳達峰碳中和、建設美麗中國作出貢獻。

（二）基本原則。

堅持系統(tǒng)謀劃、一體推進。把實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，充分發(fā)揮固體廢物污染防治一頭連著減污，一頭連著降碳的重要作用，在深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和碳達峰碳中和等重大戰(zhàn)略部署下系統(tǒng)謀劃“無廢城市”建設，一體推進。

堅持問題導向、目標導向。以固體廢物產(chǎn)生強度高、回收利用水平低、處置缺口大等突出問題為突破口，按照優(yōu)先源頭減量、充分資源化利用、全過程無害化原則，推動形成綠色生產(chǎn)和生活方式，加快補齊相關治理體系和基礎設施短板，持續(xù)提升固體廢物綜合治理能力。

堅持依法治理、深化改革。落實新修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)要求，健全固體廢物污染環(huán)境防治長效機制。深化體制機制改革，建立健全相關制度、技術、市場、監(jiān)管四大體系，為“無廢城市”建設提供支撐保障。鼓勵地方主動創(chuàng)新、先行先試，積累好經(jīng)驗和好做法。

堅持黨政主導、多元共治。構建黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的“無廢城市”建設工作格局。建立分工明確、權責清晰、協(xié)同增效的管理體制機制。發(fā)揮園區(qū)、骨干企業(yè)的引領和支撐作用。發(fā)動群眾，依靠群眾，形成全社會戶戶知曉、人人參與的良好氛圍。

（三）工作目標。推動100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設，到2025年，“無廢城市”固體廢物產(chǎn)生強度較快下降，綜合利用水平顯著提升，無害化處置能力有效保障，減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮，基本實現(xiàn)固體廢物管理信息“一張網(wǎng)”，“無廢”理念得到廣泛認同，固體廢物治理體系和治理能力得到明顯提升。

二、主要任務

（一）科學編制實施方案，強化頂層設計引領。將“無廢城市”建設目標任務納入城市或區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等相關專項規(guī)劃。因地制宜編制“無廢城市”建設實施方案，與深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)相關要求、碳達峰碳中和等國家重大戰(zhàn)略以及城市建設管理有機融合，明確任務措施，一體謀劃、一體部署、一體推進。建立完善“無廢城市”建設評估機制，推動將建設成效納入當?shù)攸h委、政府績效考核。

錨定廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式的目標要求，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、能源結構和運輸結構，大幅降低固體廢物產(chǎn)生強度。統(tǒng)籌市域范圍內(nèi)固體廢物利用處置設施布局，鼓勵跨區(qū)域合作，加強設施共建共享。將生活垃圾、市政污泥、建筑垃圾、再生資源、工業(yè)固體廢物、農(nóng)業(yè)固體廢物、危險廢物、醫(yī)療廢物等固體廢物分類收集及無害化處置設施納入環(huán)境基礎設施和公共設施范圍，保障設施用地和資金投入。構建集污水、垃圾、固體廢物、危險廢物、醫(yī)療廢物處理處置設施和監(jiān)測監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎設施體系，形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎設施網(wǎng)絡。

（二）加快工業(yè)綠色低碳發(fā)展，降低工業(yè)固體廢物處置壓力。以“三線一單”為抓手，嚴控高耗能、高排放項目盲目發(fā)展，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，推行產(chǎn)品綠色設計，構建綠色供應鏈，實現(xiàn)源頭減量。結合工業(yè)領域減污降碳要求，加快探索鋼鐵、有色、化工、建材等重點行業(yè)工業(yè)固體廢物減量化路徑，全面推行清潔生產(chǎn)。全面推進綠色礦山、“無廢”礦區(qū)建設，推廣尾礦等大宗工業(yè)固體廢物環(huán)境友好型井下充填回填，減少尾礦庫貯存量。推動大宗工業(yè)固體廢物在提取有價組分、生產(chǎn)建材、筑路、生態(tài)修復、土壤治理等領域的規(guī)?；?。以錳渣、赤泥、廢鹽等難利用冶煉渣、化工渣為重點，加強貯存處置環(huán)節(jié)環(huán)境管理，推動建設符合國家有關標準的貯存處置設施。支持金屬冶煉、造紙、汽車制造等龍頭企業(yè)與再生資源回收加工企業(yè)合作，建設一體化廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙等綠色分揀加工配送中心和廢舊動力電池回收中心。加快綠色園區(qū)建設，推動園區(qū)企業(yè)內(nèi)、企業(yè)間和產(chǎn)業(yè)間物料閉路循環(huán)，實現(xiàn)固體廢物循環(huán)利用。推動利用水泥窯、燃煤鍋爐等協(xié)同處置固體廢物。開展歷史遺留固體廢物排查、分類整治，加快歷史遺留問題解決。

（三）促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展，提升主要農(nóng)業(yè)固體廢物綜合利用水平。發(fā)展生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖，建立農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，促進農(nóng)業(yè)固體廢物綜合利用。鼓勵和引導農(nóng)民采用增施有機肥、秸稈還田、種植綠肥等技術，持續(xù)減少化肥農(nóng)藥使用比例。加大畜禽糞污和秸稈資源化利用先進技術和新型市場模式的集成推廣，推動形成長效運行機制。探索推動農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝等生產(chǎn)者責任延伸制度，著力構建回收體系。以龍頭企業(yè)帶動工農(nóng)復合型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)固體廢物能源化利用和農(nóng)村清潔能源供應，推動農(nóng)村發(fā)展生物質(zhì)能。

（四）推動形成綠色低碳生活方式，促進生活源固體廢物減量化、資源化。以節(jié)約型機關、綠色采購、綠色飯店、綠色學校、綠色商場、綠色快遞網(wǎng)點（分撥中心）、“無廢”景區(qū)等為抓手，大力倡導“無廢”理念，推動形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式。堅決制止餐飲浪費行為，推廣“光盤行動”，引導消費者合理消費。積極發(fā)展共享經(jīng)濟，推動二手商品交易和流通。深入推進生活垃圾分類工作，建立完善分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統(tǒng)。構建城鄉(xiāng)融合的農(nóng)村生活垃圾治理體系，推動城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)制度并軌。加快構建廢舊物資循環(huán)利用體系，推進垃圾分類收運與再生資源回收“兩網(wǎng)融合”，促進玻璃等低值可回收物回收利用。完善廢舊家電回收處理管理制度和支持政策，暢通家電生產(chǎn)消費回收處理全產(chǎn)業(yè)鏈條。提升城市垃圾中轉(zhuǎn)站建設水平，建設環(huán)保達標的垃圾中轉(zhuǎn)站。提升廚余垃圾資源化利用能力，著力解決好堆肥、沼液、沼渣等產(chǎn)品應用的“梗阻”問題，加強餐廚垃圾收運處置監(jiān)管。提高生活垃圾焚燒能力，大幅減少生活垃圾填埋處置，規(guī)范生活垃圾填埋場管理，減少甲烷等溫室氣體排放。推進市政污泥源頭減量，壓減填埋規(guī)模，推進資源化利用。推進塑料污染全鏈條治理，大幅減少一次性塑料制品使用，推動可降解替代產(chǎn)品應用，加強廢棄塑料制品回收利用。加快快遞包裝綠色轉(zhuǎn)型，推廣可循環(huán)綠色包裝應用。開展海洋塑料垃圾清理整治。

（五）加強全過程管理，推進建筑垃圾綜合利用。大力發(fā)展節(jié)能低碳建筑，全面推廣綠色低碳建材，推動建筑材料循環(huán)利用。落實建設單位建筑垃圾減量化的主體責任，將建筑垃圾減量化措施費用納入工程概算。以保障性住房、政策投資或以政府投資為主的公建項目為重點，大力發(fā)展裝配式建筑，有序提高綠色建筑占新建建筑的比例。推行全裝修交付，減少施工現(xiàn)場建筑垃圾產(chǎn)生。各地制定完善施工現(xiàn)場建筑垃圾分類、收集、統(tǒng)計、處置和再生利用等相關標準。鼓勵建筑垃圾再生骨料及制品在建筑工程和道路工程中應用。推動在土方平衡、林業(yè)用土、環(huán)境治理、燒結制品及回填等領域大量利用經(jīng)處理后的建筑垃圾。開展存量建筑垃圾治理，對堆放量較大、較集中的堆放點，經(jīng)治理、評估后達到安全穩(wěn)定要求，進行生態(tài)修復。

（六）強化監(jiān)管和利用處置能力，切實防控危險廢物環(huán)境風險。支持研發(fā)、推廣減少工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量和降低工業(yè)危險廢物危害性的生產(chǎn)工藝和設備，從源頭減少危險廢物產(chǎn)生量、降低危害性。以廢礦物油、廢鉛蓄電池、實驗室廢物等為重點，開展小微企業(yè)、科研機構、學校等產(chǎn)生的危險廢物收集轉(zhuǎn)運服務。開展工業(yè)園區(qū)危險廢物集中收集貯存試點，推動收集轉(zhuǎn)運貯存專業(yè)化。強化危險廢物利用處置企業(yè)的土壤地下水污染預防和風險管控，督促企業(yè)依法落實土壤污染隱患排查等義務；促進規(guī)?；l(fā)展、專業(yè)化運營，提升集中處置基礎保障能力。在環(huán)境風險可控的前提下，探索“點對點”定向利用豁免管理。完善醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運處置體系，保障重大疫情醫(yī)療廢物應急處理能力，完善應急處置機制。加強區(qū)域難處置危險廢物暫存設施建設。建立危險廢物環(huán)境風險區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，強化部門間信息共享、監(jiān)管協(xié)作和聯(lián)動執(zhí)法工作機制，形成工作合力。嚴厲打擊非法排放、傾倒、收集、貯存、轉(zhuǎn)移、利用或處置危險廢物等環(huán)境違法犯罪行為，實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

（七）加強制度、技術、市場和監(jiān)管體系建設，全面提升保障能力。建立健全固體廢物環(huán)境管理制度體系。建立部門責任清單，進一步明確各類固體廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置等環(huán)節(jié)的部門職責邊界。完善固體廢物統(tǒng)計范圍、口徑、分類和方法。實行環(huán)境信息依法披露制度，增強固體廢物管理信息透明度。深化固體廢物分級分類管理、生產(chǎn)者責任延伸、跨區(qū)域處置生態(tài)補償?shù)戎贫葎?chuàng)新，提升綜合管理效能。

建立健全固體廢物環(huán)境管理技術標準體系。加快固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處置技術推廣應用，加大領域綠色低碳技術攻關，加強固體廢物利用處置技術模式創(chuàng)新。探索廢氣、廢水、固體廢物一體化協(xié)同治理解決方案。積極引領和參與固體廢物相關標準制定，完善固體廢物污染控制技術標準與資源化產(chǎn)品標準，推動上下游產(chǎn)業(yè)間標準銜接。

建立健全固體廢物環(huán)境管理市場體系。優(yōu)化市場營商環(huán)境，鼓勵各類市場主體參與“無廢城市”建設工作。落實有利于固體廢物資源化利用和無害化處置的稅收、價格、收費政策。探索建立生活垃圾分類計價、計量收費制度。按照合理盈利原則，探索建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)或經(jīng)紀人為主體的秸稈收集儲存體系。鼓勵金融機構加大對“無廢城市”建設的金融支持力度。加強“無廢城市”建設的市場化投融資機制和商業(yè)模式探索，深化政銀合作，更好發(fā)揮社會資本的市場配置作用。提升縣級以上人民政府對資源綜合利用產(chǎn)品的政府采購支持力度。

建立健全固體廢物環(huán)境管理監(jiān)管體系。完善固體廢物環(huán)境信息管理，打通多部門固體廢物相關數(shù)據(jù)，形成高效監(jiān)管格局和服務模式。健全環(huán)保信用評價體系，推動將工業(yè)固體廢物重點產(chǎn)生單位和利用處置單位納入環(huán)保信用評價管理。在危險廢物經(jīng)營單位全面推行環(huán)境污染責任保險。實施“雙隨機、一公開”環(huán)境監(jiān)管模式，建立健全環(huán)境污染問題發(fā)現(xiàn)機制。全面禁止進口“洋垃圾”。加快開展區(qū)域內(nèi)工業(yè)固體廢物和危險廢物治理排污單位排污許可證核發(fā)，督促和指導企業(yè)全面落實固體廢物排污許可事項和管理要求。

三、工作步驟

（一）確定城市名單。市級人民政府提出申請，由省級生態(tài)環(huán)境部門匯總并會同省級有關部門提出意見后，于2022年2月15日前報送生態(tài)環(huán)境部。直轄市確定開展“無廢城市”建設的城區(qū)范圍，由直轄市生態(tài)環(huán)境局會同同級有關部門提出意見后，報送生態(tài)環(huán)境部。

生態(tài)環(huán)境部會同有關部門，根據(jù)各省推薦情況，綜合考慮城市基礎條件、工作積極性和國家相關重大戰(zhàn)略安排等因素，確定開展“無廢城市”建設的城市名單。具有重大示范意義的縣級行政區(qū)、開發(fā)區(qū)等，可參照“無廢城市”建設要求一并推進。

（二）制定印發(fā)實施方案。開展“無廢城市”建設的城市，參照方案任務和指標體系（見附件），科學編制“十四五”時期“無廢城市”建設實施方案。省級生態(tài)環(huán)境部門會同省級有關部門對本地區(qū)城市實施方案編制進行技術指導。相關城市于2022年7月底前印發(fā)實施方案，同時報送省級生態(tài)環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)境部。

（三）穩(wěn)步推進“無廢城市”建設。開展“無廢城市”建設的城市，建立專門工作機制，制定責任清單、任務清單和項目清單，逐級細化分解各項任務，明確時間表、路線圖，加強工作調(diào)度、督導和考核，穩(wěn)步推進“無廢城市”建設。相關省份要組織調(diào)配技術力量，建立“無廢城市”建設專家?guī)旌图夹g幫扶組，為城市提供全流程跟蹤式技術指導。

建設期間，每年年底前，相關城市對“無廢城市”建設總體情況、主要做法和成效、存在的問題及建議等進行總結，形成總結報告，并于次年1月底前報送省級生態(tài)環(huán)境部門；省級生態(tài)環(huán)境部門會同省級有關部門對本地區(qū)“無廢城市”建設總體情況進行總結，于次年3月底前將總結報告報送生態(tài)環(huán)境部。生態(tài)環(huán)境部會同有關部門系統(tǒng)總結成效和經(jīng)驗，把行之有效的創(chuàng)新舉措制度化，形成可復制可推廣的模式，加強推廣應用；研究對“無廢城市”建設成效突出或固體廢物管理水平提升明顯的城市給予激勵。

四、保障措施

（一）加強組織領導。生態(tài)環(huán)境部會同有關部門建立部際協(xié)調(diào)機制，負責“無廢城市”建設各項工作的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進政策、資金、技術等相關資源要素集聚，形成工作合力。

省級生態(tài)環(huán)境部門會同省級有關部門建立協(xié)調(diào)工作機制，切實加強對“無廢城市”建設的組織和指導，增進部門間的協(xié)調(diào)配合，有效推動“無廢城市”建設各項工作。

相關城市根據(jù)“無廢城市”建設需要，建立相關工作領導體制機制，完善保障措施。

（二）加強政策資金保障。相關城市研究完善政策體系，結合財力統(tǒng)籌安排資金，支持區(qū)域固體廢物集中處置公共基礎設施建設等重點工作。鼓勵有條件的城市建立完善多元化投入渠道，充分吸引社會資本加大投入。

（三）強化科技支撐。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，支持企業(yè)與高校、科研院所進行產(chǎn)學研合作，加大科技投入，加強人才培育，引導和組織科技人員服務企業(yè)，提升企業(yè)創(chuàng)新能力。充分發(fā)揮國家生態(tài)環(huán)境科技成果轉(zhuǎn)化平臺作用，推動固體廢物利用處置技術成果共享與轉(zhuǎn)化。積極開展國際合作與技術交流。

（四）抓好宣傳引導。增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，把建設美麗中國轉(zhuǎn)化為全體公民自覺行動。面向?qū)W校、社區(qū)、家庭、企業(yè)開展生態(tài)文明教育，凝聚民心、匯集民智，推動生產(chǎn)生活方式綠色化。積極探索創(chuàng)新宣傳方式，增強宣傳實效。將綠色生產(chǎn)生活方式等內(nèi)容納入有關教育培訓體系。鼓勵公民和社會組織積極舉報環(huán)境問題，支持新聞媒體開展輿論監(jiān)督。

附件：“無廢城市”建設指標體系（2021年版）

附件

“無廢城市”建設指標體系（2021年版）

為指導城市做好“無廢城市”建設工作，推動城市大幅度減少固體廢物產(chǎn)生量，促進固體廢物綜合利用，降低固體廢物危害性，最大限度降低固體廢物填埋量，穩(wěn)步提升固體廢物治理體系和治理能力，制定《“無廢城市”建設指標體系（2021年版）》［以下簡稱《指標體系（2021年版）》］。

《指標體系（2021年版）》以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領，堅持科學性、系統(tǒng)性、可操作性和前瞻性原則，由5個一級指標、17個二級指標和58個三級指標組成（見附表）。

一級指標主要包括固體廢物源頭減量、資源化利用、最終處置、保障能力、群眾獲得感等5個方面。二級指標主要覆蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、生活領域固體廢物的減量化、資源化、無害化，以及制度、技術、市場、監(jiān)管體系建設與群眾獲得感等17個方面。三級指標是對一級指標和二級指標的具體細化和量化，劃分為兩類：第I類為必選指標（標注★），共25項，是各地開展“無廢城市”建設均需落實的約束性指標。第II類為可選指標，共33項，是各地依據(jù)城市類型、特點及任務安排進行選擇的指標。各項指標數(shù)據(jù)主要來源于現(xiàn)有統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)和專項調(diào)查數(shù)據(jù)。此外，各地可結合自身發(fā)展定位、發(fā)展階段、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟技術基礎等差異性，聚焦減污降碳協(xié)同增效，自行設置自選指標。

附表：“無廢城市”建設指標體系（2021年版）